Opinión
Nuevo diseño para el Estado venezolano (II)

Mauricio R. Pernía-Reyes

En la entrega anterior comenté la conveniencia de promover el debate público sobre el diseño institucional del Estado venezolano. Y para ello describí las figuras organizativas a través de las cuales se despliegan las funciones estatales, comprendidas en órganos y entes de carácter territorial o con autonomía funcional, y que tienen una porción delimitada de los cometidos públicos que cumplen mediante la función normativa, administrativa, jurisdiccional, política o de control. En esta oportunidad señalaré dos modelos funcionales de los Estados, sus características y experiencias.         

De acuerdo con Max Weber, el modelo racional-legal se caracteriza por un cuerpo de funcionarios organizado jerárquicamente, cada uno con competencias delimitadas por reglas escritas, contratado por mérito y no por designación arbitraria, remunerado con salario fijo, con carrera escalafonada y seguridad en el empleo, y sujeto a una separación entre el patrimonio propio y el cargo público. Por otra parte, la propuesta de James Landis, decano de Harvard Law School, puede ser la génesis teórica de prácticas administrativas anteriores por cuanto sostiene que la regulación exige un ente especializado, experto y desligado de la estructura departamental clásica, dado que los problemas de la economía moderna como las bolsas de valores, la radio, las aerolíneas o la energía, son especialmente técnicos y cambiantes para ser gestionados por ministerios burocráticos y rígidos.

Autores posteriores realizaron comentarios críticos sobre estas posiciones, como, por ejemplo, para el primer caso, Robert Merton, advirtió que la burocracia así definida tiende a convertir los medios en fines, degenerando en que el funcionario puede defender el procedimiento, aunque haya perdido de vista su propósito, lo que experimenta el ciudadano cuando ante un trámite imposible de completar, el funcionario se justifica señalando que “el sistema no lo permite”, constituyéndose esto, además, en un riesgo de corrupción; y para el segundo, la crítica advierte la necesidad de disciplinar al regulador con reglas de procedimiento administrativo, lo que fue promovido especialmente por profesores de la Universidad de Yale, además de las observaciones de George Stigler sobre los riesgos de captura del ente u órgano regulador, lo que puede llevar a que termine sirviendo a los intereses que debía controlar.

En Venezuela, el modelo aplicado se asocia al burocrático y se puede encontrar en la Constitución de 1999, artículos 144 al 149, así como en la Ley del Estatuto de la Función Pública o la Ley Orgánica de la Administración Pública. En particular el artículo 146 de esta Constitución señala que “Los cargos de los órganos de la Administración Pública son de carrera. Se exceptúan los de elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los contratados y contratadas, los obreros y obreras al servicio de la Administración Pública y los demás que determine la Ley. El ingreso de los funcionarios públicos y las funcionarias públicas a los cargos de carrera será por concurso público, fundamentado en principios de honestidad, idoneidad y eficiencia. El ascenso estará sometido a métodos científicos basados en el sistema de méritos, y el traslado, suspensión o retiro será de acuerdo con su desempeño”.

Respecto de los cargos exceptuados del artículo anterior, en los numerosos entes de la Administración Pública descentralizada funcionalmente, por ejemplo, institutos autónomos, institutos públicos, empresas del Estado, sociedades y asociaciones civiles del Estado y fundaciones estatales, tanto a nivel nacional, estadal o municipal, sus órganos de dirección se consideran cargos de libre nombramiento y remoción sin tomar en cuenta la naturaleza técnica o especializada del ente, lo que queda en evidencia cuando en entes de carácter técnico y regulatorio como la Comisión Nacional de Telecomunicaciones (CONATEL) o el Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL), sus presidentes o directores no son especialistas en la materia del ente a dirigir.

En el modelo regulatorio, por el contrario, tales nombramientos deben recaer en profesionales expertos en el área a dirigir y deben responder a esquemas de consultas públicas, concursos, opiniones de grupos de expertos, por períodos preestablecidos y que no coincidan con los ciclos electorales. Un ejemplo aproximado de ello se encuentra en el artículo 9 de la Ley del Instituto Venezolano de Investigaciones Científicas (IVIC), el cual señala que “El Director del Instituto será de libre nombramiento del Ministerio de Ciencia y Tecnología, oída previamente la opinión de la Asamblea de Investigadores; durará tres (3) años en el ejercicio de sus funciones, y podrá ser ratificado por periodos iguales. Deberá poseer título de doctor, tener suficientes credenciales científicas y elevadas cualidades morales”.

De este modo, en el nuevo diseño que necesita el Estado venezolano, la conversación pública sobre el arreglo institucional que nos damos los ciudadanos, debe considerar un modelo regulatorio, en el que la Administración organiza, principalmente, la conducta de terceros privados o profesionales mediante instrumentos normativos con marcado carácter técnico, asegurándose que el Estado instruya a las empresas de telefonía, a los bancos, a las empresas petroleras, mineras, agrícolas, a los operadores de servicios públicos, qué pueden hacer, a qué precio y bajo qué condiciones de inspección.

La improvisación en la gestión pública venezolana es directamente proporcional a la rotación de las mismas personas en cargos públicos de alto nivel, sin que medien méritos profesionales o logros alcanzados en la cartera asignada y esta práctica debe eliminarse en nuestro país.

Doctor. Profesor-Investigador UCAT.

Miembro directivo de CEDE y de la Asociación Venezolana de Derecho Administrativo. Especialista en Derecho Administrativo y en Gerencia Pública